案 例
某市2023年10月省级土地出让收支专项审计发现存在未履行征收开（竣）工违约金职责的问题。省审计厅在审查该市2023年~2023年公开出让的地块建设情况时，发现其中有5宗出让地块超过土地出让合同约定的项目开工时间却没有开工。5宗土地所在城区的自然资源局向土地使用权人出具督促尽快开工建设的催告通知后，却没有按合同约定履行开（竣）工违约金追缴职责。对此问题，市自然资源局提出，按《财政部自然资源部税务总局人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项**非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》的相关规定，土地使用权出让收入等非税收入自2023年1月1日起划转税务部门征收，与土地出让合同有关的滞纳金、违约金等收入应按出让金收支管理，统一由市税务局组织征收。此5宗土地约定的开工时间都在2023年2月之后，违约行为发生在职能划转之后，应由市税务局组织追缴5宗土地的开（竣）工违约金。市税务局却不同意这样的观点，认为开（竣）工违约金不是出让金收入，不属于其接收的职能。对于开（竣）工违约金性质理解的差异，造成了开（竣）工违约金征缴履职主体的空档期。为解决职能边界问题，市自然资源局曾向该省自然资源厅请示要求明确开（竣）工违约金征收职责的归口，但未得到明确的答复。分 歧
目前法律法规未明确开（竣）工违约金的性质及其管理的归口，土地使用权出让收入等非税收入征收职能划转也未进行明确，导致实践中对于履行开（竣）工违约金征收职责的主体单位出现了不同的理解。
市自然资源局认为，国有建设用地开（竣）工违约金是根据出让合同（划拨决定书）或补充协议的约定计收的违约金，根据《**办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定，属于国有土地使用权出让收入的一部分，应纳入税务部门征管范围。
市税务局认为，国有建设用地开（竣）工违约金具有处罚性质，不属于国有土地使用权出让收入，不属于《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项**非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》规定的要求划转至税务部门实施征管的范围，应由市自然资源局继续履行征收职责。
市财政局认为，目前没有明确规定国有建设用地开（竣）工违约金属于什么性质的收入，征收职能调整前应按罚没收入缴入国库。征收职能调整后由谁征收，需要自然资源主管部门和税务主管部门协调予以明确。
分析
开（竣）工违约金不是法律法规规定的行政处罚主张征缴开（竣）工违约金是行政处罚观点的主要理由是：逾期竣工、逾期开工、满两年未动工等行为在本质上都是未按期开发建设的行为，若土地受让人超出《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期满一年未动工开发或者满两年未动工开发的，将面临征缴土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚，因逾期开（竣）工而被要求支付逾期违约金，同理也应当视同为行政处罚行为。但此观点却忽略了“行政处罚必须由法律法规设定，必须有相应的法律法规的规定作为依据”这一原则。与征缴土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚依据的是《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《闲置土地处置办法》等法律法规的相关规定不同，征缴逾期开（竣）工违约金并没有法律、行政法规、地方性法规作为处罚依据。可见，行政机关征缴开（竣）工违约金的行为不属于行政处罚。本案例中，市财政局将开（竣）工违约金按罚没收入缴入国库的处理方式不妥，这混淆了开（竣）工违约金与土地闲置费等行政处罚行为之间的性质差异，也影响了职能定位。开（竣）工违约金属于土地出让合同的相关收入开（竣）工违约金是在《国有土地使用权出让合同》中明确约定开工时间和竣工时间，对于没有按期开（竣）工构成违约的行为，约定了违约方需要支付的违约金及计算方法和支付方式。开（竣）工违约金与合同金额、开工时间、竣工时间等条款密切相关，不但是以出让金总额作为计算基数，而且也是以土地的开发状况作为判定依据，显然其不能脱离《国有土地使用权出让合同》而单独存在，应属于《国有土地使用权出让合同》的相关收入。根据《**办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定，国有土地使用权出让收入是**以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地款以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入。由此规定可见，开（竣）工违约金属于国有土地使用权出让或变更有关的收入，应归入国有土地使用权出让收支范畴统一管理。本案例中，由于国家没有直接明确开（竣）工违约金归入国有土地使用权出让收入并由税务部门征管，该市的自然资源、税务等部门就开（竣）工违约金的性质及征收职能，没有形成统一的意见。开（竣）工违约金的征缴具有公共管理属性《国有土地使用权出让合同》约定了两类违约金，分别是逾期交款的滞纳金和开（竣）工违约金。这样的约定是针对土地市场宏观调控做的政策性约定，其目的是通过发挥违约金的惩罚性功能提高土地利用效率，避免建设用地的闲置，保证土地收益及时收缴入库。违约金约定不是合同双方通过协商达成的条款，因关系到国家利益，其约定内容不能随意调整，若出现受让人开（竣）工违约情形时，相关职能部门未追究该公司的违约责任，将导致国家利益处于受侵害状态，有可能面临检察机关行政公益诉讼。本案例中，省级土地出让收支专项审计发现了该市怠于征收开（竣）工违约金的情况，对该市进行提醒。若开（竣）工违约金未能及时征收，就可能面临检察机关行政公益诉讼。开（竣）工违约金主要源于原国土资源部、原国家工商行政管理总局组织印发的《〈国有建设用地使用权出让合同〉示范文本》中第16条第一款“受让人同意本合同项下宗地建设项目在__年__月__日之前开工，在__年__月__日之前竣工”以及第33条第二款“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额__‰的违约金”的约定。按照合同，受让人应在约定的开工期限办理好施工手续并开工建设，并且在约定的竣工期限内完成项目竣工验收，若逾期应向出让人支付违约金，金额是按照土地出让价款的一定比例按日计算。虽然国有土地使用权出让合同属于行政协议，具有公共管理属性，但其并没有行政法律法规作为依据，不能归为行政处罚，也不能按照行政处罚的程序组织征收。与逾期交款的滞纳金一样，开（竣）工违约金也是根据合同产生的相关收入，但开（竣）工违约金是否应由税务部门统一征收，在**非税收入征收职能划转改革中未予以明确。实践中，遇到此类因职能改革导致工作边界不清的处理方式，首先可组织相关方面分析职能性质以确定应履行此职能的单位，不能达成一致的，相关部门可向上级主管部门申请明确，也可协商形成过渡方案确定暂行职责部门，避免开（竣）工违约金征缴履职主体长期处于空档期，导致开（竣）工违约金无人追缴使国家利益受损。本案例中，市自然资源局、市税务局、市财政局等相关部门在经过多次协商，决定在上级部门未明确开（竣）工违约金征收职责是否为非税收入划转职责范围的过渡期间，暂由市自然资源局继续履行征收职责，自然资源、税务等部门分别报上级主管部门申请明确开（竣）工违约金征收职责归口，待上级部门明确职责后作相应的调整。（本文仅代表作者观点）您的提问，我们都将认真对待
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