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从丞相本身的情况看，到汉武帝时代，汉初的功臣列侯势力已消亡殆尽，丞相已失去了雄厚的社会基础。
特别是从公孙弘以儒术自布衣为丞相后，丞相选任格局发生了变化。在此之前，丞相由列侯充任，可以说是“贵族（列侯）丞相”之局面，自公孙弘以后，则开创了“布衣丞相”的局面，这种“布衣丞相”与皇帝关系极为疏远，很难得到皇帝的尊重。
历史的发展规律也注定了丞相职权必然趋向衰落，丞相制度必然走向瓦解。
可以说从汉武帝亲政开始起，直到西汉后期成哀年间废除丞相制度为止，就是丞相职权不断衰落，走向消亡的历史时期。
翻开《汉书·百官公卿表》，武帝一朝的丞相有许多特点值得注意，丞相数目最多，前后共十三名。
丞相任期最短，更换频繁，平均每任只有四年。丞相下场最惨，只有田蚡、公孙弘、石庆三人终于相位，剩下的几人中，卫绾、窦婴、许昌、薛泽等四位前期丞相皆遭罢免，然犹保住性命；后期几任丞相李蔡、庄青翟、赵周、公孙贺、刘屈氂等皆不得善终，或自杀或下狱处决，以致于使人们视相位为畏途。不仅如此，武帝还亲躬一切政事，剥夺丞相参政之权，使丞相徒居其位，备员而已。汉书·石庆传》载石庆为丞相时，“九卿更进用事，事不关决于庆，庆醇谨而已”。有时武帝甚至空缺相位，完全剥夺丞相之权。
如刘屈氂为左丞相，“分丞相长史为两府，以待天下远方之选”，但是右丞相之职一直空置而未实有其人。
再如征和三年六月刘屈氂腰斩，直到四年六月才以车千秋为丞相，其间空缺相位达一年之久。
以上我们只是以武帝为例，论述了西汉中期皇权对相权的削弱。
同时，汉武帝以后，御史大夫地位发生了一定的变化。即从原来的上卿之位跃居于三公之位。
御史大夫称宰相也是景武以后的事情，如《汉书·公孙贺传》赞曰：“若夫丞相、御史两府之士，不能正议以辅宰相。”
汉书·朱云传》曰：
“御史之官，宰相之副”萧望之历位御史大夫、前将军，则仰天叹曰，“吾尝备位将相。”所以，在景武以后，人们往往认为御史大夫“任重职大”。到成哀年间，御史大夫取得了与丞相相等的地位。当然，此时的御史大夫本身也已权力衰落，并不能与景武昭宣时代相比。
因为御史大夫本来就是皇帝在与丞相斗争中临时扶植起来的一种势力，随着依附于皇帝的新的权力中心的建立，御史大夫也受到皇帝的疏远，与丞相一样只成为虚有其名的三公。
中书宦官之设始于武帝时代。
汉书·司马迁传》云：“迁既被刑之后，为中书令，尊宠任职。”
但是，中书宦官的权力达到显赫，足以危及相权的地步却在宣元时代。在宣元时代，中书宦官作为一种第三势力——即与将军内朝和丞相外朝均不相同的第三势力——而被皇帝扶植起来，因为它依附于皇帝，所以其权力也达到了登峰造极的地步。
汉书·萧望之传》云：
“初，宣帝不甚从儒术，任用法律，而中书宦官用事，中书令弘恭、石显久典枢机，明习文法，亦与车骑将军高为表里，论议常独持故事，不从望之等。”又，《汉书·石显传》云：
“是时，元帝被疾，不亲政事，方隆好于**，以显久典事，中人无外党，精专可信任，遂委以政。事无大小，因显白决，贵幸倾朝，百僚皆敬事显。”在中书宦官专权的另一方面是相权的急剧衰落，丞相往往阿谀屈从，不能持守正议。汉书·匡衡传》云：
“初、元帝时，中书令石显用事，自前相韦玄成及衡皆畏显，不敢失其意”。不过，中书宦官在西汉时代只是昙花一现，显赫一时，到成帝即位，外戚势力重新抬头之后，它便销声匿迹了。尚书一职起源很早，最早可溯源于战国时代。
在西汉时代，尚书的地位与职权的发展变化，大致说来可分为两个时期。
在武帝以前的西汉前期，尚书是少府的属官，与尚衣、尚席、太医、太官、汤官、导官等等一样，仅仅是职掌皇帝笔札的一般仆役之官。
其地位、品秩、权力均很低。到武帝以后，尚书组织发生了变化。在这一时期内，从尚书的地位与性质上看，它既不同于中书宦官，又不同于以将军为首的内朝。
关于尚书与中书的关系问题，有人认为尚书与中书为同职异名，以宦者为尚书则称中书。我认为尚书与中书是两种不同的官职。
汉书·百官公卿表》记载少府属官曰：
“属官有尚书…十六官令丞…又中书谒者，黄门…八官令丞。”此处已明确将尚书令丞与中书谒者令丞并列。汉书·成帝纪》颜氏注引臣瓒曰：
“汉初中人有中书谒者令。孝武加中谒者令为中书谒者令，置仆射…至成帝乃罢其官。”可见中书官之设置废立与尚书官并无妨碍，《汉书·京房传》云：
“是时，中书令石显额权，显友人五鹿充宗为尚书令。”可见尚书令与中书令同时并置不废。汉书·霍光传》云：
“后上书者益黠，尽奏封事。辄下中书令出取，不关尚书，益不信人。”可见尚书与中书职权不同。御史大夫、中书宦官和尚书虽然在武帝以后，都在不同程度上侵蚀了丞相职权，但是，这些**或者不久即遭到皇帝的疏远，或者昙花一现，或者尚未充分发展起来。
所以，他们均没有从根本上动摇丞相的地位与权力。
在西汉中期，对丞相职权影响最大并从根本上导致相权衰落的是内朝的兴起“内外朝”之分，先秦已有。
国语·鲁语下》云：
“天子及诸侯合民事于外朝，合神事于内朝；自卿以下，合官职于外朝，合家事于内朝。”据此可见先秦时代主要由外朝处理国事，由内朝处理家事私宗教祭祀之事。汉代的内朝继承了古代内朝的名称，其地点也指皇帝身边的“禁中”，但却赋予了“内朝”以新的意义，即内朝在国家政治体制上已成为一种最高的决策性机关。对于内朝的兴起，有人曾归结为军事的原因，认为“内朝的起源或由于军事的处置不是德业雍容的宰相所能胜任。因此将大计交给另外的人”。又孔颖达认为：“公族朝于内朝，内亲也。虽有贵者以齿，明父子也。外朝以官，体异姓也。”
事实上，内朝兴起的原因，主要应归结为皇帝与丞相的矛盾和君主**的加强。
这种君相矛盾在西汉前期随着相权的增长和**制度的发展，是不断地趋向激化的。
不过，在武帝以前，这种矛盾尚未冲破君相权力统一中心。
从景帝开始，对相权逐渐加以限制和削弱。
到武帝时，作为最高权力象征的皇帝为了进一步加强皇权**，就不甘心于被限制在君相统一权力中心体制之中。
汉武帝为了永远摆脱相权的牵制，就着手打破这种权力中心，而重新组建一个完全依附于皇帝的权力中心，以与原来的丞相权力中心相对立。
因此，在武帝时代适应皇权**制度的加强，一个新的依附于皇帝的权力中心逐渐产生了。这就是在西汉中后期历史上起过重要作用的内朝组织。
内朝组织是在武帝时开始建立，到昭帝以后才完善起来的。
在武帝时代，它直接隶属于皇帝，因此，从它的萌芽时起，它就注定了要成为丞相权力的对立面，终将剥夺丞相的一切权力。
汉代内朝又称中朝，它起源于武帝，形成于昭帝时代，这已为史学界所承认。
但是，内朝究竟包括哪些**呢？
历来说法不一，有以尚书、中书、博士、郎官以及诸加官为内朝者，有以“近戚”即“近臣”与“外戚”为内朝者，有以大司马诸将军与加官为内朝者。
颜师古注引孟康曰：
“中朝，内朝也。大司马左右前后将军、侍中、常待、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。”因为内朝本由加官组成，凡为加官者，皆当为内朝**，给事中也为加官之一。汉武帝以后群臣常加给事中而为内朝官。除了给事中外，左右曹也是内朝官性质的加官。
总之，汉代成熟时期的内朝当包括大司马诸将军和侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中等六种加官。
大司马诸将军是内朝首领，其他六种加官之职责也有明确记载。
汉书·百官公卿表上》云：
“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官…侍中、中常待得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车，给事中亦加官…掌顾问应对，位次中常待。”从组织渊源上讲，内朝组织起初是**于皇帝的宾客、顾问、谏议、宿卫等近身侍从之官，特别是那些文学侍从之士。这些近身侍从之官主要指郎中令（光禄勋）的属官。我们先看这些官职的本来职掌。
汉书·百官公卿表上》曰：
“郎中令，秦官。…属官有光禄大夫、郎、谒者…大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人…太初元年更名中大夫为光禄大夫秩比二千石…郎掌守门户，出充车骑，有议郎、中郎、郎中，皆无员，多至千人…谒者掌宾赞受事…有仆射，秩比千石”。又，谷永为光禄大夫，自称“厕之争臣之未”，后又为太中大夫，自称“备拾遗之臣，从朝者之后”。可见，这些官职的本来职掌均为顾问应对、议论政事、谏诤拾遗、宿卫皇宫等等。由于有这些职掌，使他们具有一种特殊的地位与条件。他们既不同于朝廷中与皇帝比较疏远的公卿百官，又不同于仅对皇帝生活服役的仆役之官。
一方面，他们与皇帝关系比较密切，经常受皇帝顾问，议论政事，参与决策：另一方面，他们知识渊博，学通古今，颇受皇帝的尊重。
所以，一开始内朝就是在这批人的基础上建立起来的，获得加官头衔的**大多为这批谏议、顾问、宿卫之官。从文景时代，皇帝就逐渐削弱相权，加强君权，探索打破君相统一权力中心制的道路。在这种探索中，皇帝的近身谏议、宿卫之官就逐渐受到重视。
《汉书·严助传》所列举的内朝诸官，都是以大夫、郎、谒者等谏议之官再冠以加官而成为内朝臣的。
如严助、朱买臣均为中大夫侍中；吾丘寿王为光禄大夫侍中；主父偃“数上疏言事，迁谒者、中郎、中大夫”；徐乐、严安皆为郎中，终军为“谒者给事中”，后擢为谏大夫；司马相如自景帝时为武骑常侍郎，至武帝时又为郎；东方朔则为常侍郎，后又迁为中大夫给事中；严葱奇即《汉书·艺文志》的庄忽奇，官为常侍郎。
昭帝即位之后，内朝组织发生了一些质的变化。
在这一转变过程中，武帝的临终遗嘱起了很大的作用。
汉书·霍光传》云：
“上（武帝）乃使黄门画者画周公负成王朝诸侯以赐光。后元二年春，上游五柞宫，病笃，光涕泣问曰：“如有不讳，谁当嗣？’上曰：‘君未谕前画意邪？立少子，君行周公之事。’…上以光为大司马大将军，金日磾为车骑将军，及太仆上官桀为左将军，治粟栗都尉桑弘羊为御史大夫，皆拜卧内床下，受遗诏辅少主…政事壹决于光。”这是西汉王朝第一次遗诏大司马诸将军辅政。
可以说，以汉武帝遗诏令霍光以大司马、大将军领尚书事为标志，内朝组织已由武帝时代的初期雏形跃进到了成熟阶级。
内朝制度到这时才最终确立。
这主要表现在如下几个方面：
第一，从组织上说，从此之后大司马诸将军成为内朝的法定首领，并且大都由外戚担任其职，内朝在组织上更加完备了，以大司马诸将军和侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中等加官为主体的内朝已基本定形，内外朝的分界也更为明显。
第二，从性质上说，内朝组织已由武帝时代的天子宾客顾问团，变为西汉王朝皇帝之下的最高权力机关。
这时内朝组织的权力已经固定化。作为内朝首领的大司马大将军权力大升。原来武帝时的大司马大将军卫青、骠骑将军霍去病虽然尊贵，但却不敢专权。
而武帝以后大司马诸将军均握有两项重要权力即辅政与领尚书事，这两项权力的获得对内朝来说具有重大意义，内朝的其他一切权力无不由此而演化出来。
《汉书·百官公卿表上》中所说的“诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车，给事中掌顾问应对”等等，对于内朝权力的规定恐怕也是在武帝以后才开始的。
特别需要指出的是，有时甚至由内朝首领大司马诸将军组成摄政团，代表皇帝总揽朝政。
在这种情况下，作为这个摄政团最高首领的大司马大将军就成为朝廷中的最高执政官。
武帝遗诏令大司马大将军霍光、车骑将军金日磾、左将军上官桀组成摄政团辅政，而令摄政团最高首领霍光“行周公之事”即任摄政之职。
虽然霍光死后，宣帝亲政，作为内朝首领的大司马、车骑将军张安世已不能像霍光那样行摄政之权。
但是，内朝组织仍然是皇帝之下的最高权力机关，其权力远远超过以丞相为首的外朝，西汉前期的君相统一中心制终于被打破了。
第三，一旦大司马大将军领尚书事作为内朝首领之后，原来完全听命于皇帝的内朝，现在则开始听命于大司马大将军。
内朝已成为以外戚为首的大司马诸将军专权擅政的工具。从皇帝的角度上说，自己苦心建立起来的用以抗衡丞相的内朝，在羽翼丰满之后，又开始脱离了他。某些时候，皇帝也要受内朝的操纵与控制。
所以说，从武帝到昭宣之世，内朝组织是经历了一个相当大的变化的。
我们现在可以对昭帝以后内朝如何取代丞相，加以总结。
首先，内朝组织是由大司马诸将军和侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、给事中等加官组成的。
内朝**同时均兼任外朝官，外朝**中，除了丞相以外，其他如九卿等大臣均可由内朝官充任，甚至于作为外朝首领之一的御史大夫，有时也可能被吸收为内朝**。
如《汉书·霍光传》云：“光薨，上始躬亲朝政，御史大夫魏相给事中”，九卿**中由内朝官充任者更多，特别是光禄勋、卫尉等要职，由于他们主管宿卫宫廷的重任，所以几乎均由内朝**控制。
从昭帝开始，张安世、范明友、杨恽、萧望之、冯奉世、匡衡、于永、王章、辛庆忌、孔光、师丹、王能、贾延等皆以内朝**出任光禄勋之职。所以，光禄勋有内卿之称。
汉书·儒林传》云：“时光禄勋王龚以外属内卿。”
由内朝**出任外朝九卿等职，加强了内朝对外朝的控制，从某种意义上说，它保证了内朝决策在外朝的顺利通过和执行，同时也架空了外朝首领丞相，使丞相很难在外朝**中形成自己的势力。
其次，内朝的组织机关为内朝会议。
内朝会议有时由皇帝主持，但更多的时候却是由内朝首领大司马诸将军主持。
内朝会议分为两种情况。
一种是讨论国家重大决策，在这种情况下，往往只有内朝首领参加。这种内朝会议实际上反映了内朝对外朝丞相等大臣的监督**之权。在内朝的监督和约束下，丞相的行动和权力受到了很大的限制。在另一种情况下，内朝会议参加人员较多，主要讨论关于外朝**的违法事宜。
再次，内朝的办公场所在“省中”。省中也称为“禁中”，即宫禁之中。
汉书》中有时又称“殿中”，由于内朝起源于天子近臣，所以内朝一开始即在皇帝身边的宫禁之中即“省中”办公。
内朝或中朝的“内”“中”二字本义即表示“省内”或“省中”的意思。
凡是内朝**均有出入省中的权力。
如霍光在武帝时为诸曹侍中，《汉书·霍光传》称他“出入禁闼二十余年”；又云：“光时休沐出，（上官）桀辄入代光决事。”
可见，内朝是在省中办公的。而外朝**则非诏不得入禁中。
为了防止省中内朝决策外泄于外朝，汉武帝以后建立了一套内外界限森严的宫禁制度。
对出入省中的**保密要求很严，为此而兴起了一种新的罪名，叫做“漏泄省中语”，不少**因此而获死罪。
汉书·元帝纪》载：
“淮南王舅张博、魏郡太守京房坐窥道诸侯王以邪意，漏泄省中语，博要斩，房弃市。”这种内外朝分界森严的宫禁制度，实际上是在皇帝与外朝丞相之间隔开了一道鸿沟。内朝依靠着它接近皇帝的便利，经常以皇帝的名义来压制和削弱外朝丞相的权力，干涉外朝行政。
第三，内朝组织与外戚势力相结合。
霍光之后，内朝组织的另一个显著特征就是与外戚势力的结合。
如果说武帝时代，内朝的主体是天子的宾客、顾问、宿卫等近身侍从之官，那么，自霍光以后，内朝主体已变成为外戚。
特别是作为内朝首领的大司马诸将军几乎全由外戚充任，如昭帝时的霍光、上官桀，宣帝时的许延寿、史高，元帝时的许嘉、王接、王商、冯奉世，成帝时的王风、王音、王商、王根、王葬，哀帝时的傅喜、丁明、傅晏、董贤，以及平帝时的王莽等皆以外戚大司马诸将军之位，担任内朝首领。
当然，内朝中的一般**也多为这些贵戚子弟。西汉自霍光以后是外戚控制朝政、侵夺相权的历史时期，而内朝组织正是外戚势力侵夺丞相权力的有力工具。
最后，内朝组织与尚书组织相结合。
在西汉武帝以后，尚书官并不属于内朝**，尚书是皇帝的秘书处，尚书官不能参加中朝会议。尚书有时由皇帝亲自控制。如宣帝时“上躬亲政，省尚书事”。有时又由皇帝交付中书宦官控制。
如宣元时代的中书宦官弘恭、石显等。所谓“显干尚书事，尚书五人，皆其党也”。
但是，在通常情况下，尚书一般是由内朝掌握的。
内朝**通常加“领尚书事”的头衔，就充分说明了这一点。
根据《汉书》有关传、纪记载：
昭帝时霍光以大司马大将军领尚书事；宣帝时，张安世为大司马车骑将军领尚书事，霍山以奉都尉侍中领尚书事；元帝时，史高以大司马车骑将军领尚书事，萧望之以前将军光禄勋领尚书事，周堪以诸吏光禄大夫领尚书事；成帝时，王风以大司马大将军领尚书事，王音以大司马车骑将军领尚书事，张禹、郑宽中、孔光以诸吏光禄大夫给事中领尚书事；哀帝时，董贤为大司马卫将军领尚书事，师丹为大司马左将军领尚书事。平帝时王莽以大司马领尚书事。可见，西汉武帝以后的领尚书事之职均为内朝**。这是因为自武帝以后，国家枢机之所在已由御史转到了尚书。谁控制了尚书，谁就掌握了国家政事机务，谁就能够参与国家决策。领尚书事”实为内朝大臣辅政决策的首要条件。一切章奏均须经过领尚书事之手。
内朝**不仅通过领尚书事来控制尚书，并且内朝**中的诸曹、诸吏给事中等皆以受理尚书奏事为职。
《汉书·百官公卿表》云：“诸曹受尚书事。”颜师古注又引晋灼日：“《汉仪注》诸吏、给事中日上朝谒，平尚书奏事。”而外朝丞相是绝对没有这种权力和地位的。
所以武帝以后，尚书也成为内朝总揽朝政、侵夺丞相职权的一种工具。
（正文完）
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